Consultazione pubblica concernente lo schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva (UE) 2021/2167, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2021, relativa ai gestori di crediti e agli acquirenti di crediti e che modifica le direttive 2008/48/CE e 2014/17/UE

Premessa: sintesi del contenuto della direttiva (UE) 2021/2167

Il 24 novembre 2021 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato la direttiva (UE) 2021/2167 (c.d. Secondary Market Directive o SMD), relativa ai gestori e agli acquirenti di crediti deteriorati, con la quale si modificano altresì le direttive 2008/48/CE (Credit Consumer Directive) e 2014/17/UE (Mortgage Consumer Directive). Essa è volta ad incoraggiare lo sviluppo di mercati secondari dei crediti deteriorati all’interno dell’Unione europea e a irrobustire i presidi posti a tutela dei debitori ceduti.

La direttiva punta a eliminare gli ostacoli posti a livello nazionale al trasferimento dei crediti deteriorati, liberalizzandone per esempio la cessione da parte degli enti creditizi ai c.d. “acquirenti di crediti” (persone fisiche e giuridiche che esercitano l’attività di acquisto su base professionale) e favorendo l’attività di due diligence da parte dei potenziali acquirenti. L’obiettivo è aumentare la competizione, anche su base transnazionale, per favorire l’ingresso di nuovi player attraverso l’apertura dei singoli mercati nazionali (con effetti positivi, per esempio, in termini bid-ask price e di sviluppo del mercato secondario).

Al tempo stesso vengono aumentati i presidi sul mercato dei crediti e le tutele in favore dei debitori ceduti. In particolare, viene creato un regime autorizzativo e di vigilanza minimo applicabile ai “gestori di crediti” e disciplinati i rapporti tra acquirente, gestore dei crediti e, se del caso, i fornitori di servizi di gestione dei crediti. Vengono inoltre introdotte disposizioni volte specificatamente alla tutela dei debitori, anche in caso di cessione dei crediti a soggetti di paesi terzi (che per esempio sono chiamati a nominare un rappresentate all’interno dell’Unione, responsabile per il rispetto delle norme europee, e, in alcuni casi, a servirsi di un gestore autorizzato per l’attività di gestione), attraverso obblighi informativi, l’imposizione di regole di condotta, un nuovo regime di pubblicità per i “gestori di crediti” attraverso la costituzione di un nuovo albo di vigilanza, la possibilità di presentare reclami e nuovi presidi in materia contrattuale e nei rapporti creditore-debitore.

Il recepimento della Direttiva all’interno degli Stati membri è richiesto dalla medesima entro il 29 dicembre 2023. Per i soggetti che già svolgono attività di gestione dei crediti deteriorati in conformità al diritto nazionale, e che – ai sensi delle disposizioni di recepimento della direttiva – sarebbero tenuti a ottenere un’autorizzazione come “gestori di crediti”, è prevista la possibilità di poter continuare a svolgere la propria attività fino all’ottenimento dell’autorizzazione e comunque fino al 29 giugno 2024.

Flessibilità e opzioni di policy

La direttiva mira ad aumentare il livello di armonizzazione all’interno del mercato unico, dettando alcune regole comuni cui i gestori e gli acquirenti di crediti deteriorati devono attenersi per operare all’interno dell’Unione e fissando standard uniformi per garantirne l’idonea condotta e una vigilanza efficace sui gestori di crediti. Allo stesso tempo, riconoscendo le differenze esistenti tra i diversi sistemi giuridici (per esempio, in materia civile e penale), essa riserva alcuni margini di flessibilità agli Stati membri, consentendo di calibrare il recepimento e l’effettivo grado di apertura dei mercati nazionali alle specificità esistenti a livello nazionale.

La SMD rimette, quindi, agli Stati membri alcuni importanti spazi di flessibilità, consentendo per esempio agli stessi di:

• mantenere le limitazioni previste a livello nazionale in materia di cessione e acquisto di crediti, escludendo dall’ambito di applicazione della direttiva alcune tipologie di crediti deteriorati, nel caso derivino da un contratto di credito deteriorato che non è scaduto, è scaduto da meno di 90 giorni o non è risolto conformemente al diritto civile nazionale (art 2, par. 3);
• mantenere le specificità nazionali in materia di cartolarizzazioni, lasciando impregiudicata (e, quindi, escludendo dall’ambito di applicazione della direttiva) la gestione di crediti deteriorati realizzata – in base al diritto nazionale – nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione, a condizione che ciò: i) non influisca sul livello di tutela garantita ai consumatori dalla direttiva; ii) assicuri che le autorità competenti ricevano comunque dai gestori di crediti le informazioni necessarie all’esercizio della vigilanza ( 2, par. 4);
• esonerare dall’ambito di applicazione della direttiva la gestione di crediti deteriorati effettuata da notai e ufficiali giudiziari pubblici o avvocati, quando esercitano tale attività nel quadro della rispettiva professione ( 2, par 6);
• preservare le riserve di legge previste a livello nazionale in materia di erogazione di finanziamenti, a prescindere dalla circostanza che tra le “attività di gestione del credito” sia ricompresa anche la rinegoziazione con il debitore, ad esempio consentendo di circoscrivere tale attività all’estinzione anticipata del credito e alla posticipazione dei termini di pagamento (art. 3, par. 1, n. 9, lett. b e considerando 16);
• definire se i gestori di crediti, nello svolgimento dell’attività di gestione, sono autorizzati a ricevere e detenere fondi dai debitori ai fini del trasferimento di tali fondi agli acquirenti di crediti, ovvero se imporre il divieto di ricevere e detenere fondi dai debitori ( 6, par. 1);
• estendere l’obbligo posto a carico degli acquirenti di crediti deteriorati di nominare un gestore autorizzato (o una banca o un intermediario del credito) per la gestione anche di altri contratti di credito, diversi da quelli previsti in via obbligatoria dalla direttiva ( 17, par. 1), nonché imporre al gestore di crediti a tal fine nominato (o alla banca/intermediario del credito) di adempiere agli obblighi posti in capo all’acquirente di crediti ai sensi del diritto nazionale, compreso l’obbligo di segnalazione al registro dei crediti (art. 17 par. 5, comma 2);
• mantenere le competenze e le prerogative nazionali in materia di tenuta e segnalazione ai registri dei crediti, inclusa la possibilità di richiedere agli acquirenti informazioni ulteriori sui diritti del creditore, sul contratto e sulla sua esecuzione ( 17 par. 3);
• consentire agli acquirenti di crediti di impiegare persone fisiche per la gestione dei crediti acquistati, prevedendo però un regime regolamentare e di vigilanza nazionale e senza che esse possano godere del “passaporto europeo” ( 17 par. 4);
• designare più di un’autorità di vigilanza per l’esercizio dell’attività di supervisione, stabilendo i rispettivi compiti e designando una di esse come unico punto di contatto per gli scambi e le interazioni necessari con le autorità di vigilanza competenti degli altri Stati membri ( 21 par. 3 e 4);
• riconoscere automaticamente (per gli Stati membri con regimi equivalenti o più rigorosi rispetto a quelli stabiliti dalla direttiva) come gestori autorizzati ai sensi della direttiva entità già attive a livello nazionale nella gestione dei crediti (articolo 32 par. 2).

Consultazione pubblica

Con la presente iniziativa, considerato che il decorso del termine del 29 dicembre 2023 fissato dalla direttiva stessa richiede l’emanazione in tempi abbreviati del decreto legislativo di attuazione una volta che il Parlamento approvi la specifica delega per il recepimento della SMD, si pone in consultazione l’allegato schema di proposta di recepimento della SMD elaborata dal Dipartimento del Tesoro, all’esito di un primo confronto tecnico con le Autorità competenti. Lo schema è presentato riproducendo il testo del d.lgs. n. 385/1993 e del d.lgs. n. 39/2010 come risulterebbero emendati e integrati sulla base dell’intervento di attuazione in questione.

In particolare, la disciplina in proposta troverebbe eminentemente spazio all’interno del Decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 “Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia” (TUB), attraverso l’introduzione nel Titolo V di un nuovo Capo II, dedicato all’attività di acquisto e gestione di crediti in sofferenza, contenente la disciplina della nuova figura di intermediario introdotta dalla SMD, il “gestore di crediti in sofferenza”, autorizzato e vigilato dalla Banca d’Italia. Sono inoltre previsti interventi sul Titolo VI in materia di trasparenza e rapporti con i clienti, oltre che sulla disciplina sanzionatoria di cui al Titolo VIII.

La maggior parte delle discrezionalità previste dalla direttiva verrebbe esercitata direttamente in normativa primaria, mentre verrebbe riconosciuto alla Banca d’Italia il potere di emanare le necessarie disposizioni di attuazione, che riguarderanno quindi aspetti di natura tecnica o applicativi. Al Ministero dell’Economia e delle Finanze sarebbe attribuito il potere di individuare altri soggetti che, in considerazione dell’attività svolta, potrebbero essere esclusi dall’applicazione del nuovo Capo del TUB (es. notai, ufficiali giudiziari, etc.).

Oltre agli emendamenti relativi al TUB, viene proposta anche la modifica dell’art. 19 bis del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, in materia di revisione legale dei conti, affinché tra gli enti soggetti a regime intermedio siano ricompresi anche i gestori di crediti in sofferenza autorizzati ai sensi del nuovo articolo 114.6 del TUB.

Di seguito si illustrano le scelte di policy più significative ipotizzate per la definizione della disciplina nazionale in attuazione della delega, comprese quelle relative all’esercizio delle discrezionalità previste dalla direttiva.

1. Ambito di applicazione
2. Obbligo per l’acquirente di crediti in sofferenza di avvalersi in tutti i casi – per l’esercizio dell’attività di gestione – di gestori di crediti in sofferenza autorizzati
3. Detenzione di fondi
4. Comunicazioni al debitore ceduto
5. Partecipazione dell'acquirente di crediti in sofferenza alla centrale dei rischi
6. Autorità di vigilanza
7. Disciplina transitoria

1. Ambito di applicazione

In attuazione della flessibilità riconosciuta dalla direttiva, l’ambito di applicazione dell’intervento normativo verrebbe calibrato al fine di:

• (i) limitare la liberalizzazione dell’acquisto a titolo professionale di crediti ai soli crediti classificati in sofferenza secondo le disposizioni attuative della Banca d’Italia[1];
• (ii) escludere dal nuovo regime la gestione di crediti in sofferenza realizzata nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione in cui l’acquirente dei crediti si qualifichi come Securitization Special Purpose Entity (SSPE) ai sensi della disciplina unionale[2].

Al Ministero dell’Economia e delle Finanza verrebbe, inoltre, attribuito il potere di individuare altri soggetti che, in considerazione dell’attività svolta, sono esclusi dall’applicazione del nuovo Capo del TUB.

Mentre la limitazione sub.(i) è legata alle specificità dei crediti deteriorati esclusi (per i quali è prevista una gestione più attiva rispetto alle sofferenze, cui è funzionale anche la possibilità di erogare nuova finanza; possibilità che continuerebbe ad essere riservata dalla legge e non farebbe capo ai gestori di crediti di cui al nuovo Capo del TUB[3]), la limitazione sub.(ii) è coerente con l’articolato regime normativo previsto a livello nazionale in materia di cartolarizzazione (cfr. legge 30 aprile 1999, n. 130).

La nuova disciplina in materia di acquisto e gestione delle sofferenze troverebbe applicazione con riferimento ai crediti concessi non solo dalle banche, ma anche da altri intermediari abilitati alla concessione di finanziamenti (quali intermediari finanziari di cui all’art. 106 TUB, fondi di investimento, società veicolo di cartolarizzazione). Tale scelta, non espressamente contemplata dalla direttiva, è volta ad assicurare la creazione di un mercato secondario unico, non frammentato, delle sofferenze.

In base a quanto previsto dalla direttiva, gli intermediari finanziari di cui all’art. 106 TUB – poiché soggetti a requisiti più rigorosi di quelli stabiliti dalla direttiva – sono esclusi dall’obbligo di chiedere l’autorizzazione come gestori di crediti in sofferenza, salvo vogliano esercitare questa attività in via transfrontaliera per mezzo del “passaporto europeo”.

2. Obbligo per l’acquirente di crediti in sofferenza di avvalersi in tutti i casi – per l’esercizio dell’attività di gestione – di gestori di crediti in sofferenza autorizzati

Esercitando la discrezionalità prevista dall’art. 17, par. 1, lett. a) della SMD, l’acquirente di crediti in sofferenza sarebbe sempre tenuto a nominare un gestore di crediti in sofferenza (oppure una banca o intermediario finanziario di cui all’articolo 106 TUB) per l’esercizio dell’attività di gestione dei crediti. Tale soggetto sarebbe responsabile dell’adempimento di tutti gli obblighi previsti dalla nuova disciplina, compresi gli obblighi di informativa.

Tale scelta è dettata, da un lato, da esigenze di vigilanza (mediante tale obbligo, infatti, l’autorità potrà sempre interfacciarsi con un soggetto regolamentato a fini di verificare il rispetto della normativa applicabile) e, dall’altro, dalla volontà di assicurare maggior tutela al debitore ceduto (che pertanto interagirebbe con un soggetto regolamentato, autorizzato e vigilato).

In virtù di ciò, non verrebbe quindi esercitata l’opzione di cui all’art. 17, par. 4 della direttiva, che consente all’acquirente di ricorrere anche a persone fisiche per la gestione dei crediti.

3. Detenzione di fondi

I gestori di crediti in sofferenza potranno essere autorizzati a ricevere e detenere i fondi corrisposti dai debitori ai fini del loro successivo trasferimento agli acquirenti di crediti in sofferenza, purché tali somme siano accreditate in un conto separato aperto presso una banca e ivi mantenute fino al loro trasferimento all’acquirente. Tali conti rappresenterebbero patrimoni distinti e su di essi non sarebbero ammesse azioni né dei creditori del gestore di crediti in sofferenza o nell’interesse degli stessi, né dei creditori della banca presso la quale le somme sono depositate.

4. Comunicazioni al debitore ceduto

L’obbligo di informare il debitore ceduto dell’avvenuta cessione, previsto dall’art. 10, par. 2 della direttiva e gravante sul gestore, la banca o l’intermediario finanziario nominato per la gestione, verrebbe esteso anche nel caso in cui il cessionario sia una banca, un intermediario finanziario di cui all’art. 106 TUB, un organismo di investimento collettivo del risparmio, nonché alle cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130.

Tale scelta è reputata necessaria al fine di assicurare un trattamento omogeneo e una tutela diffusa dei debitori ceduti. Alla Banca d’Italia è peraltro riservato il potere di stabilire il contenuto e le modalità delle comunicazioni e di identificare ulteriori casi in cui il debitore ceduto è destinatario di una informativa sulla cessione di un credito o di un contratto, disciplinando modalità e contenuti della comunicazione.

5. Partecipazione dell’acquirente di crediti in sofferenza alla centrale dei rischi

Sulla base di quanto previsto dall’art. 17, par. 3 della direttiva, gli acquirenti di crediti parteciperanno alla centrale dei rischi. L’obbligo di segnalazione sarà assolto per il tramite delle banche, degli intermediari finanziari ex art. 106 TUB o dei gestori di crediti in sofferenza che operano per conto degli acquirenti. In questo modo si assicurerà continuità nel regime di segnalazione, a tutela del sistema e dei suoi operatori.

6. Autorità di vigilanza

Nonostante la possibilità concessa dalla direttiva, la Banca d’Italia sarebbe l’unica autorità competente per l’esercizio dell’attività di vigilanza sui gestori di crediti in sofferenza.

7. Disciplina transitoria

In linea con quanto previsto dalla direttiva, alle società di recupero crediti di cui all’art. 115 TULPS, già attive nella gestione di crediti in sofferenza, verrebbe consentito di continuare ad operare fino al rilascio dell’autorizzazione ai sensi del nuovo Capo del TUB.

Verrebbe chiarito che nell’attività di gestione delle sofferenze di cui alla nuova disciplina non sarebbe ricompresa l’attività esercitata, sulla base di un accordo di esternalizzazione, da società di recupero crediti di cui all’art. 115 TULPS in favore di banche, intermediari finanziari di cui all’art 106 TUB, anche ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130, gestori di cui all’art. 1, co. 1, lett. q-bis) TUF, nonché gestori di crediti in sofferenza autorizzati ai sensi del nuovo articolo 114.6 TUB.

Dal momento che le nuove regole rinviano (per quanto attiene ai requisiti degli esponenti aziendali), ovvero abrogano/modificano (per quanto attiene alla disciplina della riserva di attività di concessione di finanziamenti) previsioni contenute in decreti ministeriali, nella disciplina transitoria sono indicate specifiche previsioni di raccordo, in attesa che i pertinenti decreti siano modificati.

Il decreto entrerebbe in vigore il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Alla Banca d’Italia sarebbe rimesso il compito di dettare disposizioni di attuazione del nuovo Capo del TUB, dalla cui entrata in vigore decorrerebbe anche l’applicazione della nuova disciplina.

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Ai fini dell’esercizio delle facoltà rimesse al legislatore nazionale e che verranno esercitate nell’ambito della specifica delega prevista dalla legge di delegazione europea 2022-2023, si chiedono i commenti e i contributi dei soggetti interessati, che dovranno pervenire entro e non oltre il 29 febbraio 2024.
Le osservazioni devono essere inviate ai seguenti indirizzi e-mail:dt.direzione5.ufficio2@dt.tesoro.it
La consultazione è curata dall’Ufficio II – Direzione V del Dipartimento del Tesoro.
I commenti pervenuti saranno resi pubblici al termine della consultazione, salvo espressa richiesta di non divulgarli. Il generico avvertimento di confidenzialità del contenuto della e-mail, in calce alla stessa, non sarà considerato una richiesta di non divulgare i commenti inviati.

[1] Pertanto, all’acquisto a titolo professionale di crediti diversi dalle sofferenze continuerebbe a trovare applicazione la disciplina esistente.[2] Cfr. regolamento (UE) 2017/2402. In questo caso, in linea con quanto oggi previsto, per la gestione dei crediti cartolarizzati resterebbe obbligatorio avvalersi di una banca o di un intermediario finanziario di cui all’art. 106 TUB, mentre l’attività di sub-servicing potrebbe essere esercitata – in regime di esternalizzazione – alla stregua di quanto già avviene ora (ossia, senza che il sub-servicer ottenga un’autorizzazione ai sensi della nuova disciplina). Saranno però imposti requisiti ulteriori, per esempio in materia di comunicazioni, per assicurare la conformità rispetto alle disposizioni della direttiva.[3] L’articolato chiarisce, infatti, che l’attività di rinegoziazione esercitata dai gestori di crediti in sofferenza, svolta in linea con le istruzioni impartite dall’acquirente, non può ricomprendere l’attività di concessione di finanziamenti ai sensi dell’articolo 106 del TUB, non rilevando a tali fini l’estinzione anticipata del debito e la posticipazione dei termini di pagamento. Tale regola varrebbe anche per i gestori di crediti provenienti da altri Stati dell’Unione europea che operano nel territorio della Repubblica, anche nel caso siano autorizzati all’attività di concessione di finanziamenti nello stato di origine.